องค์ความรู้: การแปรญัตติของรัฐสภา

การแปรญัตติของรัฐสภา

กระบวนการแปรญัตติของรัฐสภาเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายต่าง ๆ ที่ได้มีการเสนอมายังรัฐสภา ทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เป็นขั้นตอนที่บรรดาสมาชิกรัฐสภาได้ทำหน้าที่ในการพิจารณาร่างกฎหมายต่าง ๆ อย่างเต็มที่ เพื่อเป็นเครื่องยืนยันว่าร่างกฎหมายนั้น ๆ จะผ่านการตรวจสอบ อย่างละเอียด และสอดคล้องกับผลประโยชน์ของมหาชนมากที่สุด

วารสาร สนย. ฉบับนี้ กระผมใคร่ขอนำเสนอบทความเกี่ยวกับกระบวนการแปรญัตติให้ทุกท่านได้ เข้าใจมากขึ้น ทั้งนี้เพราะผมก็เข้าใจว่าทุกท่านคงจะเคยได้ยินคำนี้เป็นอย่างดี ซึ่งจะขอนำเสนอเป็น ๒ ส่วน คือผู้มีสิทธิเสนอร่างกฎหมายและกระบวนการแปรญัตติ

๑. ผู้มีสิทธิเสนอร่างกฎหมาย (การเสนอร่างกฎหมายต้องเสนอสภาผู้แทนราษฎรก่อน) ตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๕๐

๑.๑ คณะรัฐมนตรี

๑.๒ ส.ส. ไม่น้อยกว่า ๒๐ คน

๑.๓ ศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ[๑]

๑.๔ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า ๑๐,๐๐๐ คน

( ๑.๒ ๑.๓ และ ๑.๔ เกี่ยวด้วยการเงินต้องมีคำรับรองนายกรัฐมนตรี ในกรณีที่สงสัยว่าเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ ให้ที่ประชุมร่วมกันของประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภา ผู้แทนราษฎรทุกคณะเป็นผู้วินิจฉัย )

๒. กระบวนการแปรญัตติ

เมื่อมีการเสนอร่างกฎหมายมายังรัฐสภาแล้ว รัฐสภาจะพิจารณาเป็น ๓ วาระ คือ

วาระที่ ๑ ขั้นรับหลักการ
วาระที่ ๒ ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา
วาระที่ ๓ ขั้นลงมติ

กรณีตัวอย่างการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ

วาระที่ ๑ ขั้นรับหลักการ คือ การพิจารณาในหลักการหรือประเด็นโดยรวมของร่างรัฐธรรมนูญฯ นั้นว่า สมควรที่จะนำไปพิจารณาในรายละเอียดต่อไปหรือไม่ การออกเสียงลงคะแนนใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนน โดยเปิดเผย ซึ่งต้องมีคะแนนเสียงที่เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ของทั้งสองสภา

วาระที่ ๒ ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา เป็นการพิจารณาในรายละเอียดของร่างฯ มีการดำเนินการ ๒ ขั้นตอนคือ

๒.๑ การพิจารณาของคณะกรรมาธิการ
๒.๒ การพิจารณาของรัฐสภา

๒.๑ การพิจารณาของคณะกรรมาธิการ

รัฐสภาจะแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาก่อน เพื่อความรวดเร็วและรอบคอบ เพราะสมาชิกรัฐสภามีจำนวนมากสมาชิกรัฐสภาผู้ใดต้องการแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญ ต้องเสนอ “คำขอแปรญัตติ" ภายในเวลาที่รัฐสภากำหนด คณะกรรมาธิการวิสามัญที่ได้รับแต่งตั้งจะประชุมเพื่อพิจารณา ร่างรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่คำปรารภ และมาตราที่ ๑.....๒.....๓....ไปจนจบ มาตราใดมีผู้เสนอขอแปรญัตติก็จะเชิญ ผู้ที่ขอแปรญัตติเข้ามาเสนอเหตุผลในที่ประชุม และคณะกรรมาธิการฯ ก็จะพิจารณาแล้วลงมติเป็นรายมาตรา (เป็นมติของกรรมาธิการเสียงข้างมาก) ผู้ที่ขอแปรญัตติไม่เห็นด้วยกับมติของคณะกรรมาธิการฯ ก็จะ “สงวนคำแปรญัตติ” ไว้ เพื่อให้นำไปพิจาณาในรัฐสภาได้

นอกจากนี้ กรรมาธิการแต่ละคนก็อาจขอแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญในมาตราต่างๆได้ เช่นเดียวกัน เมื่อลงมติแล้วปรากฎว่าเป็นฝ่ายข้างน้อยไม่ได้รับการแก้ไขเพิ่มเติม และกรรมาธิการผู้ที่ขอแก้ไข ยังไม่เห็นด้วยกับกรรมาธิการฝ่ายเสียงข้างมาก ก็อาจขอ “สงวนความเห็น” เพื่อให้นำไปพิจารณาในรัฐสภาได้เช่นเดียวกัน

สรุปแล้ว

สงวนคำแปรญัตติ คือ การที่ ส.ส. / ส.ว. ผู้แปรญัตติขอให้ที่ประชุมรัฐสภาพิจารณา“ชี้ขาด” ในกรณีที่คณะกรรมาธิการไม่แก้ไขเพิ่มเติม ตามที่ตนขอแปรญัตติ

สงวนความเห็น คือ การที่กรรมาธิการขอให้ที่ประชุมรัฐสภาพิจารณา“ชี้ขาด” ในกรณีที่ กรรมาธิการผู้ขอแก้ไขไม่เห็นด้วยกับกรรมาธิการเสียงข้างมาก

เมื่อคณะกรรมาธิการฯ พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฯ เสร็จแล้วก็จะทำรายงานเสนอต่อรัฐสภา

๒.๒ การพิจารณาของรัฐสภา

รัฐสภาจะพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการฯ เริ่มตั้งแต่ชื่อ ร่างรัฐธรรมนูญ คำปรารภ และพิจารณาเรียงมาตราไปจนจบ โดยจะสามารถอภิปรายได้เฉพาะในมาตรา ที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือผู้แปรญัตติสงวนคำแปรญัตติไว้ หรือที่กรรมาธิการสงวนความเห็น
เสร็จแล้วรัฐสภาจะลงมติว่าจะยืนตามการแก้ไขเพิ่มเติมของคณะกรรมาธิการฯหรือให้แก้ไขเพิ่มเติม เป็นอย่างอื่นทีละมาตรา จนครบทุกมาตรา

ตัวอย่าง หลักการแก้ไขคุณสมบัติผู้มีสิทธิสมัคร ส.ส. แก้ไขจากไม่ต่ำกว่า ๒๕ ปี เป็นไม่ ต่ำกว่า ๒๐ ปี ร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่...) รัฐสภา พ.ศ…. วาระที่ ๑ รับหลักการ (เสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง) แล้วตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ โดยกำหนด แปรญัตติ ภายใน ๑๕ วัน ส.ส. สมชาย ขอแปรญัตติ เป็น ๒๓ ปี ส.ว. ศักดิ์ชายขอแปรญัตติ เป็น ๑๘ ปี

วาระที่ ๒ พิจารณารายมาตรา มี ๒ ขั้นตอน

๒.๑ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา กรรมาธิการสุชาติ เสนอ ๒๒ ปี อภิปรายแล้ว คณะกรรมาธิการลงมติเสียงข้างมาก ๒๐ ปี

ส.ส. สมชาย ขอสงวนคำแปรญัตติ ส.ว. ศักดิ์ชาย เห็นด้วย กรรมาธิการสุชาติ ขอสงวน ความเห็น

พิจารณาครบทุกมาตราแล้วรายงานรัฐสภา

๒.๒ รัฐสภาพิจารณา ลงมติในมาตรานี้ ว่า................ปี

ในวาระที่ ๒ นี้ การออกเสียงลงคะแนน ถือเอาเสียงข้างมากธรรมดา เมื่อพิจารณาวาระที่สองเสร็จแล้ว ต้องรอไว้ ๑๕ วัน

วาระที่ ๓ ขั้นลงมติ

เป็นการลงมติเห็นชอบ/ไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ โดยไม่มีการอภิปรายใดๆ อีก การออกเสียงลงคะแนน ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย ซึ่งต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

-------------------------------------------

สุรไกร นวลศิริ

เจ้าหน้าที่วิเคราะห์นโยบายและแผน ๕

สำนักนโยบายและยุทธศาสตร์

[๑] ศาล ประกอบด้วย ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลทหาร ส่วนองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วย คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ส่วนองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ องค์กรอัยการ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ไม่สามารถเสนอกฎหมายได้